當(dāng)前中國養(yǎng)老保險改革進入深水區(qū)，看似千頭萬緒、無從下手，但只要以大幅度降低養(yǎng)老保險費率（降至13%）為主導(dǎo)，其他諸如基金收入下降、全國統(tǒng)籌等問題都能看到解決的曙光

本文作者唐大杰，賽意企業(yè)研究所研究部主任、武漢大學(xué)財稅和法律研究中心客座研究員。全文4557字，點擊文末鏈接可閱讀原文，也歡迎參與文末評論。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金給付模式與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金差異很大，退休后獲得的待遇落差可能會形成社會的一道鴻溝。

3月5日，李克強總理在2019年政府工作報告中把養(yǎng)老保險改革內(nèi)容放在減稅減費的章節(jié)中，提出下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例至16%，并穩(wěn)定現(xiàn)行的征繳方式，暫時擱置了2018年社保由稅務(wù)部門征繳的安排?？偫斫又忠蠹涌焱七M養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革。相比2018年，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌級別和緊迫性也有所降低。一方面，政府為了激發(fā)企業(yè)活力，減輕企業(yè)負擔(dān)，直接降低養(yǎng)老保險的費率；另一方面，卻放緩了養(yǎng)老保險的改革步伐。這樣的安排到底意味著什么？

一、中國養(yǎng)老保險改革面臨的難點

當(dāng)前，中國的養(yǎng)老保險改革正面臨空前復(fù)雜的困難。養(yǎng)老保險管理分散、統(tǒng)籌層次較低，導(dǎo)致共濟性差，福利成本過高；養(yǎng)老金待遇地區(qū)間差異過大，養(yǎng)老保險存在身份、職業(yè)、戶籍差異；面對人口結(jié)構(gòu)性變化，養(yǎng)老基金收入增長減緩，支出增幅上升；養(yǎng)老基金的個人賬戶空轉(zhuǎn)，參保人繳費遵從度低，脫保現(xiàn)象有上升趨勢；社會保障基金管理的制度混亂，投資效率低下，養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性受到質(zhì)疑......這里的很多問題彼此因果，有些因素疊加發(fā)酵，嚴(yán)重損害了政府提供全民福利的信用，嚴(yán)重阻礙了中國社會保險的深層次改革。

我國《憲法》規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”國家有責(zé)任為公民提供必要的社會保障。養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會福利是現(xiàn)代國家對公民的義務(wù)，是國家合法性的基礎(chǔ)之一。

可持續(xù)性難題

宏觀層面看，根據(jù)人社部提供的數(shù)據(jù)，截至2018年，全國基本養(yǎng)老參保人數(shù)達到9.42億人，覆蓋率進一步提高；職工養(yǎng)老和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老兩項基金總收入為53953.39億元，同比增長18.2%，兩項基金總支出47081.94億元，同比增長16.5%；期末結(jié)余57073.45億元。比2018年增長了13.69%。靜態(tài)來看，養(yǎng)老保險基金結(jié)余在擴大，養(yǎng)老保險的支付是有保障、可持續(xù)的。

根據(jù)LWang,DBéland等（2014年）對中國養(yǎng)老金“缺口”的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老基金缺口逐年快速增長，直到2045年出現(xiàn)拐點，當(dāng)年養(yǎng)老基金缺口達到32729.2億元最高峰，2045年之后缺口逐年減少。

近幾年的全國基本養(yǎng)老保險收支都是依靠財政補貼維持平衡的。根據(jù)剛剛由全國人大審議通過的《2019年財政預(yù)算》，財政對社會保險基金的補助已達到16776.83億元，相當(dāng)于2008年的10倍。其中對基本養(yǎng)老保險基金的補助從2010年的1910.35億元增長到2017年的4641.7億元，復(fù)合增長率達到11.74%。如果撇除財政補貼因素推算，2018年當(dāng)期結(jié)余為-2561.5億元，到2022年為-5335.8億元?？梢哉f，養(yǎng)老保險基金運營的前景并不樂觀。

地區(qū)差異巨大

養(yǎng)老保險的省際差異巨大，逐漸呈現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。據(jù)中國社會科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2018-2022》顯示，省際之間養(yǎng)老保險基金不平衡的問題越來越突出，基金結(jié)余主要集中在廣東、北京等東部地區(qū)，累計結(jié)余最多的7個省份占全部結(jié)余的三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經(jīng)出現(xiàn)基金當(dāng)期收不抵支的情況，基金運行面臨較大壓力。

2018年，我國的經(jīng)濟形式錯綜復(fù)雜，經(jīng)濟下行壓力繼續(xù)增大。微觀層面企業(yè)稅負過高成為焦點問題。政府既要為激發(fā)微觀經(jīng)濟主體的活力，減輕企業(yè)負擔(dān)，從而穩(wěn)定就業(yè)、保障民生，又要繼續(xù)增加民生福利支出，保持國民福利穩(wěn)定增長。本次政府工作報告宣布居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由每月70元增加到88元，政府養(yǎng)老金支出責(zé)任進一步加大。

二、公平、正義和可持續(xù)性難題

目前，我國養(yǎng)老保險因身份、職業(yè)不同而分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度三大制度板塊。（見表：中國基本養(yǎng)老保險制度體系）

身份、戶籍、職業(yè)差異

從下表中可以看出，城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金給付模式與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金差異很大，退休后獲得的待遇落差可能會形成社會的一道鴻溝。

轉(zhuǎn)移接續(xù)可行性差

如果人員流動、跨地區(qū)就業(yè)，你的養(yǎng)老保險就會存在轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，你工作關(guān)系的遷入地如何認(rèn)可你的繳費年限，如何轉(zhuǎn)移賬戶里的資金等等都沒有權(quán)威的、可行的方案。目前，政府對跨區(qū)域養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)范，都是以打補丁的方式制定政策。2009年、2010年分別對農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題作出原則性規(guī)定，可操作性很低。比如統(tǒng)籌賬戶只轉(zhuǎn)移12%的資金，這個比例的計算依據(jù)是什么，轉(zhuǎn)出方有異議，轉(zhuǎn)入方意見更大。城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金，由于只有“空賬模式”的個人賬戶，在轉(zhuǎn)續(xù)時只能就繳費年限進行規(guī)定。而政府給予的財政補貼計入了個人賬戶，在轉(zhuǎn)續(xù)過程中，又要“充實”個人賬戶的資金并全部轉(zhuǎn)出，這對于轉(zhuǎn)出方也極為不公平。在實際操作中，各地的管理模式存在差異，轉(zhuǎn)移接續(xù)的可行性一直很差。

養(yǎng)老保險在異地轉(zhuǎn)續(xù)、地區(qū)待遇差異等方面的制度性缺陷還會障礙勞動力的自由流動，導(dǎo)致新的不公平。在當(dāng)前國家如此重視就業(yè)的政策背景下，影響勞動力自由流動、影響就業(yè)的不利因素應(yīng)該重點去除。

養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度性障礙增加了不公平，削弱了國家福利?，F(xiàn)代國家基本都解決了跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)問題，在歐盟這樣的經(jīng)濟、政治共同體中出現(xiàn)過類似問題，也許他們的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)，我將另文闡述。

養(yǎng)老金替代率低

我國基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)替代率在60%左右，同時世界銀行建議如果退休后生活水平與退休前相當(dāng)，養(yǎng)老金的替代率需要達到70%以上。部分發(fā)達國家的養(yǎng)老金替代率水平較高，德國達到58.0%，法國58.8%，英國67.1%，美國76.2%，荷蘭甚至達到90.7%。我國基本養(yǎng)老保險的替代率卻是在不斷下降的，目前大約只有40%左右，并不能滿足退休群體的養(yǎng)老需求，而企業(yè)年金覆蓋范圍非常?。ú坏?%），第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險又尚未成型，因此我國養(yǎng)老體系的保障力度比較有限。

尤其是在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險方面，由于這類群體大多沒有企業(yè)年金的覆蓋，以2016年的人均年個人繳費額僅為200元，可見在未來保障方面也無法得到滿足。另外，由于多年來基本養(yǎng)老保險現(xiàn)實的“雙軌制”，城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位工作人員在養(yǎng)老金替代率上存在巨大的差異。根據(jù)歷年的《中國勞動統(tǒng)計年鑒》顯示，2002年前者替代率為不到60%，后者竟達95%之多。隨著社會保險改革不斷發(fā)展，替代率雙雙下降，雖然絕對值降為40%（企業(yè)職工）和60%（機關(guān)單位職工），但實質(zhì)差距還是保持在三分之一以上。

當(dāng)然，替代率并不是衡量社會保障優(yōu)劣的唯一指標(biāo)。替代率僅是養(yǎng)老保險參保人對未來福利的預(yù)期，參保人關(guān)心的兩個因素里，當(dāng)期支付的養(yǎng)老保險恐怕更重要些，也就是購買這個預(yù)期福利需要支付的價格——保險費率。

費率過高

過高的繳費率一方面降低了企業(yè)的活力，同時也影響了個人的當(dāng)期收入。養(yǎng)老保險費率過高是導(dǎo)致繳費意愿低、遵從度低、全社會覆蓋率低的主要原因。我國的職工基本養(yǎng)老保險費率甚至高于瑞典（23.8%）等高福利國家，與國際上的主要競爭對手相比更是遙遙領(lǐng)先。李克強總理在今年的政府工作報告中提出下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例至16%。但即使企業(yè)負擔(dān)費率調(diào)整到16%，總費率為24%，中國也仍是費率最高的國家之一。要徹底改變被動局面，必須要最大限度地降低養(yǎng)老保險的費率。（見表：部分國家的養(yǎng)老保險費率比較表）

部分國家的養(yǎng)老保險費率比較表

保險產(chǎn)品的特點是用當(dāng)期的現(xiàn)金支付去購買一個福利預(yù)期。正如前文所述，我們的養(yǎng)老保險替代率較低，算是一個低福利的養(yǎng)老產(chǎn)品，但我們的保費價格卻是遙遙領(lǐng)先。

企業(yè)負擔(dān)過重

中國企業(yè)承受了過重的稅費負擔(dān)。近十年來，由于世界經(jīng)濟進入調(diào)整階段，中國傳統(tǒng)制造業(yè)也在結(jié)構(gòu)性調(diào)整中歷盡艱難。土地、原材料、勞動力成本不斷上升。2017年，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希主持的企業(yè)降成本調(diào)研報告中指出：2013到2015年，企業(yè)平均產(chǎn)值逐年下降，平均利潤總額下降幅度遠大于平均產(chǎn)值幅度，高達37.5%和14.3%?？偝杀举M用（主營業(yè)務(wù)成本＋銷售費用＋管理費用＋財務(wù)費用＋營業(yè)稅金及附加）占收入比重在2013到2015年都超過100%，分別為109%、103.6%，138%，表明樣本企業(yè)普遍虧損，企業(yè)面臨的壓力在2015年達到較高值，虧損程度加深，企業(yè)經(jīng)營形勢嚴(yán)峻。而接下來的三年，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了周期調(diào)整、要素成本上升、國際環(huán)境變化等多重考驗，下行壓力繼續(xù)加重。

在社保入稅、加強社會保險征管的政策壓力下，企業(yè)如履薄冰，要知道法定的社保與公積金合計可超過職工工資的50%。過高的社保費率直接導(dǎo)致企業(yè)用工成本提高，對就業(yè)產(chǎn)生負面影響。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心朱俊生教授的一項研究，制造業(yè)上市公司的社會保險繳費率變動與就業(yè)變動存在反向互動關(guān)系，企業(yè)社會保險繳費率增加1個百分點會導(dǎo)致就業(yè)人數(shù)下降3.84個百分點，社會保險的高繳費對就業(yè)存在擠出效應(yīng)。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院張翔教授根據(jù)《中國私營企業(yè)調(diào)查》數(shù)據(jù)庫2011年數(shù)據(jù)測算，如果做實繳費基數(shù)15%，則虧損企業(yè)數(shù)量會增加19.38個百分點，如果做實20%，則會再增加7.51個百分點。養(yǎng)老保險繳費率直接影響企業(yè)的營利能力。更有人推算，如果嚴(yán)格按照法定費率執(zhí)行，中國的中小企業(yè)將被淘汰一半以上。

三、大幅度降低費率

養(yǎng)老保險改革的首要任務(wù)應(yīng)是理順目前“統(tǒng)籌等級低——高費率——低遵從度——低覆蓋率——結(jié)余下降”這個惡性循環(huán)，應(yīng)從調(diào)整政策的內(nèi)在邏輯開始。筆者認(rèn)為，要提高養(yǎng)老保險收入，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須先從提高企業(yè)、個人參保的遵從度和覆蓋率著手。而提高遵從度，必應(yīng)先降低養(yǎng)老保險的費率。低費率可以提高遵從度和覆蓋率，做大養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)，達致養(yǎng)老保險基金增收的良性循環(huán)。

中國人民大學(xué)馬光榮教授采用一個比較樂觀的數(shù)據(jù)測算認(rèn)為，實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半，也就是實際費率是名義費率（28%）的一半，即14%左右。筆者利用公開數(shù)據(jù)進行測算的結(jié)果比較接近。

2017年城鎮(zhèn)就業(yè)人員的參保率為68.93%，養(yǎng)老保險基金征收收入為33403億元。根據(jù)城鎮(zhèn)社會平均工資（74318元）和參保繳費人員（29268萬人），可以測算出參保繳費職工總工資收入為217513.92億元，因此城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的實際費率為15.36%，只有名義費率（28%）的54.86%（合規(guī)度）（因沒有具體數(shù)據(jù)，無法測算繳費基數(shù)在社會平均工資3倍以上，以及靈活就業(yè)人數(shù)的繳費基數(shù)偏低等因素的影響。但此兩因素互相對沖，對總金額的影響不大。）

測算降費空間

假定2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的實際費率為15.36%。按照2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入33403億元推算，如果合規(guī)度提高20%、30%、50%，則實際費率分別為12.80%、11.81%和10.24%。

我們?nèi)∽畹椭?0%，設(shè)定年度征收收入不變，由于強化征管使得合規(guī)度提高20%的話（可能是增加了參保企業(yè)和個人，也可能是繳費合規(guī)度更高了，多個因素促成的綜合合規(guī)度提高）實際費率為約為13%（12.80%）。如果按照國際上常用做法，提高個人賬戶比例到總保費的一半，則企業(yè)部分為6.5%，個人部分也是6.5%。

結(jié)論是，在稅務(wù)征收社保的前提下，將養(yǎng)老保險的征收效率提高20%，如果將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率企業(yè)部分從20%降到6.5%，仍可達到2017年的征收收入水平，降費率空間巨大。

四、結(jié)語

本文分析了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險改革的復(fù)雜性，看到了一張支離破碎、漏洞百出的養(yǎng)老福利網(wǎng)。當(dāng)前養(yǎng)老保險改革進入深水區(qū)，看似千頭萬緒、無從下手，但只要以大幅度降低養(yǎng)老保險費率為主導(dǎo)，其他諸如基金收入下降、全國統(tǒng)籌等問題都能看得到解決的曙光。

加強征管目的是要保持制度的公平性，提高養(yǎng)老保險的覆蓋率和合規(guī)度，從而根本上解決養(yǎng)老保險的普惠、公平、可持續(xù)問題。這一切的前提是要把費率大幅度降下來（降至13%），同時政府和基金管理者要提高基金管理的透明度，降低基金運行的成本，提高投資效率。

一個全民信賴的、覆蓋全體的養(yǎng)老保障“安全網(wǎng)”才是我們值得追求的未來。