昨日，國務院辦公廳發(fā)布《關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》，將監(jiān)管觸角伸向了養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。對營利性醫(yī)院來說，《指導意見》指出，要加強對其盈利率的管控。有受訪專家認為，下一步，需要出臺盈利率上限的具體標準。

時隔9年，國家醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管框架終于出爐。昨日，國務院辦公廳印發(fā)《關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

該文件雖是綱領性文件，但亮點依然不少?！吨笇б庖姟匪w的似乎是一個邊界仍在快速擴張中的監(jiān)管清單，觸角伸向了養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

監(jiān)管覆蓋大健康行業(yè)全鏈條、全流程

上海交通大學醫(yī)療服務指數(shù)研究所所長曹健告訴健康點，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)“綜合監(jiān)管”這個概念之前在很多文件里都提及過，但《指導意見》是第一次對此進行系統(tǒng)性闡述。

《指導意見》提出，從重點監(jiān)管公立醫(yī)療衛(wèi)生機構轉向全行業(yè)監(jiān)管，從注重事前審批轉向注重事中事后全流程監(jiān)管，從單項監(jiān)管轉向綜合協(xié)同監(jiān)管，從主要運用行政手段轉向統(tǒng)籌運用行政、法律、經(jīng)濟和信息等多種手段。

在監(jiān)管主體部分，《指導意見》指出主導責任仍在政府。建立由衛(wèi)生健康行政部門牽頭、有關部門參加的綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌綜合監(jiān)管的協(xié)調(diào)、指導和醫(yī)療衛(wèi)生服務重大案件查處等工作。

除政府的主導責任以外，《指導意見》同時也強調(diào)了醫(yī)療衛(wèi)生機構自我管理的主體責任、行業(yè)組織的自律作用以及社會監(jiān)督的作用。例如，《指導意見》提出探索通過法律授權等方式，利用行業(yè)組織的專業(yè)力量，完善行業(yè)準入和退出管理機制，健全醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量、技術、安全、服務評估機制和專家支持體系。

除了明確了多元的監(jiān)管主體，《指導意見》還明確了監(jiān)管內(nèi)容，提出加強對7個重點領域的全過程監(jiān)管，即從醫(yī)療衛(wèi)生服務要素準入、醫(yī)療服務質(zhì)量和安全、醫(yī)療衛(wèi)生機構運行、公共衛(wèi)生服務、醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員、醫(yī)療衛(wèi)生服務行業(yè)秩序、健康產(chǎn)業(yè)全過程等領域進行監(jiān)管。

《指導意見》借鑒環(huán)境督查、紀檢監(jiān)察等有效做法，提出建立由國家衛(wèi)生健康委員會牽頭，發(fā)展改革、教育、財政、人力資源社會保障、醫(yī)療保障、銀行保險監(jiān)管、中醫(yī)藥管理、藥品監(jiān)管、軍隊衛(wèi)生等多個部門分工協(xié)作來完成綜合監(jiān)管。

清華大學公共管理學院的薛瀾教授和沈群紅副教授曾撰文指出，從中國社會性監(jiān)管領域風險事件頻發(fā)、事件發(fā)生后的運動式的高壓整頓、導致監(jiān)管體系疲于應付的現(xiàn)實來看，傳統(tǒng)治理模式的局限性比較明顯。而順應新時代要求，跟隨國際監(jiān)管大勢，建立積極主動、綜合協(xié)同的監(jiān)管體系勢在必行。

國家行政學院副教授胡穎廉表示，綜合監(jiān)管體系的關鍵在于綜合，要跳出“左手管右手”的模式，更多引入第三方、多部門等監(jiān)管模式。

此外，值得注意的是，面對健康產(chǎn)業(yè)的新事物、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，《指導意見》特別指出要建立健全覆蓋健康產(chǎn)業(yè)全鏈條、全流程的包容、審慎、有效監(jiān)管機制。制定完善新型健康服務監(jiān)管政策，加強對醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、健身休閑、食品等領域融合產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管，完善對相關新技術的審慎監(jiān)管機制。

國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心醫(yī)院管理研究室主任黃二丹向健康點表示，《指導意見》把“綜合監(jiān)管”闡釋的非常清楚，將“綜合”的多個維度點出，包括監(jiān)管主體、監(jiān)管手段、監(jiān)管過程等。

但至于如何實現(xiàn)多部門、全過程的協(xié)調(diào)監(jiān)管，黃二丹認為，《指導意見》只是一份綱領性文件，因為涉及面較廣，具體未來還會有更多的配套工具。

曹健認為，近幾年民營醫(yī)療機構在政策鼓勵下數(shù)量快速增加，其中還有一部分軍隊醫(yī)院改制而來的醫(yī)療機構，以及互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院等新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，這需要一個全新的監(jiān)管模式來跟上行業(yè)發(fā)展的速度。與此同時，隨著社會辦醫(yī)數(shù)量的增加，診療過程中誘導就醫(yī)、不合理加價等現(xiàn)象頻發(fā)，醫(yī)療行業(yè)需要一個更完善的監(jiān)管制度來避免這些問題。

營利性醫(yī)院或?qū)⒃O盈利率紅線

《指導意見》提出，從重點監(jiān)管公立醫(yī)療衛(wèi)生機構轉向全行業(yè)監(jiān)管，同時也提出所有醫(yī)療衛(wèi)生機構不論所有制、投資主體、經(jīng)營性質(zhì)等，都由所在地政府衛(wèi)生健康行政部門統(tǒng)一監(jiān)管，這一條明晰了政府與各類醫(yī)療機構之間的監(jiān)管與被監(jiān)管的關系。

胡穎廉認為，《指導意見》將過去管辦不分、行政部門直接舉辦公立醫(yī)院和衛(wèi)生機構的理念轉變?yōu)閭鹘y(tǒng)行政管理與現(xiàn)代化監(jiān)管并重的理念。

值得注意的是，《指導意見》還提出“嚴格執(zhí)行非營利性和營利性醫(yī)療機構分類管理要求”。對非營利性醫(yī)院，《指導意見》提出，加強對其資金結余使用等方面的監(jiān)督管理，其所得收入除符合規(guī)定的合理支出外，只能用于醫(yī)療機構的繼續(xù)發(fā)展，收支結余不許用于分紅或變相分紅；對于營利性醫(yī)院，《指導意見》指出要加強對其盈利率的管控。

圍繞非營利性社會辦醫(yī)療機構的產(chǎn)權歸屬、財務運營、資金結余使用等方面的監(jiān)管，以及對營利性醫(yī)療機構盈利率的管控，這兩年，相關政策多次提及。例如，在《國務院辦公廳關于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2017年重點工作任務的通知》、《關于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務的意見》都有類似內(nèi)容。

今年初公布的《基本醫(yī)療健康與衛(wèi)生法（草案）》在征求意見時，更是直接規(guī)定，禁止公立醫(yī)院與社會資本興辦營利性醫(yī)療機構。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2017年年末，全國共有醫(yī)療衛(wèi)生機構99.5萬個，其中醫(yī)院3.0萬個，在醫(yī)院中，民營醫(yī)院1.8萬個。“而在這1.8萬家民營醫(yī)院中，60%都是營利性醫(yī)院，這與政府鼓勵社會力量辦醫(yī)的初衷是違背的。”曹健表示。

黃二丹對此認為，中國不會有大量的非營利性醫(yī)院出現(xiàn)。企業(yè)投資辦醫(yī)不是捐獻。

在政策上，鼓勵社會力量辦醫(yī)其實一直都留有空子。黃二丹認為，這里所說的社會力量不僅僅是“資本”，更多是指“醫(yī)務人員”，其實應該鼓勵的是“醫(yī)務人員”作為社會力量來辦非營利性醫(yī)院。

沒有資本的參與，醫(yī)務人員靠債權來融資，這是國外常見的作法，但目前在國內(nèi)還鮮有這種方式。黃二丹以影像醫(yī)生舉例說，在國外要開獨立的影像中心，銀行貸款是相對容易獲取的，但在中國，需要提供資產(chǎn)抵押，光靠一個好項目是行不通的。這個時候，中國的醫(yī)務人員只能去尋求資本。

對于醫(yī)務人員作為合伙人，不涉及資本，通過債券融資或者財政部門的低息貸款，來建立非營利性醫(yī)院，但這不是衛(wèi)生部門所能決定的，還牽涉到財政部門，黃二丹表示，這需要其他部門的配合，目前看來，還無這種跡象。

“對于營利性醫(yī)療機構，政策方向應該是讓其保持在微利的狀態(tài)。”曹健認為，接下來，國家需要出臺關于營利性醫(yī)療機構盈利率的具體標準。“醫(yī)療是一個民生行業(yè)，而不是一個暴利行業(yè)。未來營利性醫(yī)院一定是微盈利的狀態(tài)。”