我國(guó)民辦教育相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)民辦醫(yī)療立法無(wú)疑具有重要借鑒意義。
全面依法治國(guó)作為“四個(gè)全面戰(zhàn)略”之一，是習(xí)近平新時(shí)代特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，是我國(guó)根本的治國(guó)方略。加強(qiáng)民辦醫(yī)療法制建設(shè)，將民辦醫(yī)院納入法制化軌道，依法建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)民辦醫(yī)院，維護(hù)廣大人民群眾的健康權(quán)益，既是我們黨和國(guó)家堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的重要內(nèi)容。
2018年4月20日教育部發(fā)布了關(guān)于《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。這是繼2016年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》修訂，2017年9月1日起施行之后，民辦教育領(lǐng)域的又一件大事?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》進(jìn)行修訂的目的是貫徹落實(shí)黨的十九大
精神和新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》要求，支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育，保障民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。
教育和醫(yī)療是我國(guó)社會(huì)、民生密切相關(guān)的兩大重要領(lǐng)域，二者在行業(yè)性質(zhì)、社會(huì)屬性、社會(huì)作為、政府規(guī)制等方面都具有較強(qiáng)的相識(shí)性。二者都是帶有一定福利性質(zhì)的社會(huì)公益事業(yè)，都與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，都需要國(guó)家保障和支持，都以社會(huì)規(guī)制為主要規(guī)制手段。他山之石，可以攻玉。我國(guó)民辦教育相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)民辦醫(yī)療立法無(wú)疑具有重要借鑒意義。
一、民辦教育管理經(jīng)歷了從社會(huì)辦學(xué)到民辦教育，從政策到行政法規(guī)到法律的演變。
當(dāng)前我國(guó)民辦教育法制化管理的依據(jù)是《民辦教育促進(jìn)法》，該法于2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，2013年和2016年由十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行了兩次修正。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》于2017年9月1日實(shí)施。
在《民辦教育法》出臺(tái)之前，國(guó)務(wù)院于1997年7月31日頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》?！稐l例》第一條規(guī)定：為了鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，維護(hù)舉辦者、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師及其他教育工作者、受教育者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)健康發(fā)展，制定本條例。第二條，企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)（以下稱教育機(jī)構(gòu)）的活動(dòng)，適用本條例。第三條，社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。
在《社會(huì)力量辦學(xué)條例》出臺(tái)之前，原國(guó)家教委于1987年頒布了《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》。當(dāng)時(shí)我們國(guó)家的《教育法》還沒(méi)有出臺(tái)?！稌盒幸?guī)定》第一條，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條，為鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，加強(qiáng)宏觀管理，促進(jìn)其健康發(fā)展，特制定本規(guī)定。第二條，本規(guī)定所稱社會(huì)力量，是指具有法人資格的國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織、民主黨派、人民團(tuán)體、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體，以及經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的私人辦學(xué)者。第三條，社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充。各級(jí)人民政府及教育行政部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)，維護(hù)學(xué)校正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)辦學(xué)積極性，在條件允許的情況下，盡力幫助解決辦學(xué)中存在的困難，對(duì)辦學(xué)成績(jī)卓著者給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
《民辦教育促進(jìn)法》是為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和教育法制定的法律。該法第一條，為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和教育法制定本法。第二條，國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行。第三條，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。
不難看出，我國(guó)的民辦教育事業(yè)經(jīng)歷了從社會(huì)辦學(xué)到民辦教育的轉(zhuǎn)變，從政策到行政法規(guī)，到全國(guó)人大制度的法律的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，立法目的也經(jīng)歷了從鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，加強(qiáng)宏觀管理，促進(jìn)其健康發(fā)展，到鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，維護(hù)舉辦者、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師及其他教育工作者、受教育者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)健康發(fā)展，再到為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益的轉(zhuǎn)變。
二、民辦醫(yī)療管理還處在政策促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)階段
目前我國(guó)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制方面還沒(méi)有專門(mén)的《醫(yī)療法》或《醫(yī)療機(jī)構(gòu)法》，醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的主要依據(jù)是《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。自1994年《條例》頒布至今，國(guó)家衛(wèi)生行政管理部門(mén)曾以行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件等方式對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的內(nèi)容和方式等進(jìn)行了一定的補(bǔ)充和完善。但在過(guò)去的20多年的時(shí)間，我國(guó)完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，從依政策治國(guó)到依法治國(guó)轉(zhuǎn)變，從管理行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，而《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》一直沒(méi)有修訂，更沒(méi)有上升為法律。目前，我國(guó)以《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》為主要依據(jù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制制度與醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制現(xiàn)實(shí)存在較為嚴(yán)重的脫節(jié)，難以適應(yīng)當(dāng)前醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法規(guī)制的需要。
在促進(jìn)民辦醫(yī)療發(fā)展方面，1994年國(guó)務(wù)院頒布《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》內(nèi)容包括總則、規(guī)劃布局和設(shè)置審批、登記、執(zhí)業(yè)、監(jiān)督管理、罰則、附則7個(gè)部分。盡管該《條例》第四條規(guī)定：國(guó)家扶持醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)多種形式興辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。但《條例》既沒(méi)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類相關(guān)的規(guī)定，也沒(méi)有就不同類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)該如何管理作出規(guī)定，更沒(méi)有社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)各界舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)僅停留在倡導(dǎo)層面。
1997年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革發(fā)展的決定》提出將社會(huì)辦醫(yī)定位為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的補(bǔ)充力量。
2000年，衛(wèi)生部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等聯(lián)合頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見(jiàn)》，將醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)兩大類，劃分的主要依據(jù)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目的、服務(wù)任務(wù)，以及執(zhí)行不同的財(cái)政、稅收、價(jià)格政策和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。
同年，為解決社會(huì)資本舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記問(wèn)題，民政部、衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)問(wèn)題的通知》，《通知》指出，為做好城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的登記管理工作，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，各類城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)（政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)除外）在取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》后，應(yīng)當(dāng)依法到民政部門(mén)進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記。并就登記對(duì)象、登記程序和方法進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
2009年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化
醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》明確提出，堅(jiān)持非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，非公立醫(yī)院共同發(fā)展的辦醫(yī)原則，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務(wù)體系。
2010年5月，中國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)。支持民間資本興辦各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、
療養(yǎng)院、門(mén)診部、診所、衛(wèi)生所（室）等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，參與公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制改組。支持民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)。切實(shí)落實(shí)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收政策。鼓勵(lì)醫(yī)療人才資源向民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)合理流動(dòng)，確保民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人才引進(jìn)、職稱評(píng)定、科研課題等方面與公立醫(yī)院享受平等待遇。從醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療行為、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。
2010年11月中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的通知》，《通知》從放寬社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入范圍，進(jìn)一步改善社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展等3個(gè)方面，提出了25條意見(jiàn)，對(duì)如何促進(jìn)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。
2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》要求加快形成多元辦醫(yī)格局。
2017年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)社會(huì)力量提供醫(yī)療服務(wù)，是深化
醫(yī)改、改善民生、提升全民健康素質(zhì)的必然要求，是繁榮壯大健康產(chǎn)業(yè)、釋放內(nèi)需潛力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措，對(duì)推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)、全面建成小康社會(huì)具有重要意義。
2017年8月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委下發(fā)了《關(guān)于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域投資活力的通知》，《通知》提出要注重法制保障，對(duì)推進(jìn)改革中涉及的法律法規(guī)，及時(shí)提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)修訂，做到重大改革于法有據(jù)。不難看出，我國(guó)對(duì)民辦醫(yī)療的管理還停留在依靠政策推動(dòng)和規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)的階段。
三、民辦醫(yī)療亟待立法支撐
（一）加強(qiáng)民辦醫(yī)療立法是實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略需要
1995年5月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，首次提出在全國(guó)實(shí)施科教興國(guó)的戰(zhàn)略。1997年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《民辦教育促進(jìn)法》，將發(fā)展民辦教育作為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2016年8月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)明確指出，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明確提出了實(shí)施“健康中國(guó)戰(zhàn)略”。在健康中國(guó)戰(zhàn)略的五項(xiàng)重點(diǎn)中，無(wú)論是優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障，還是發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，民辦醫(yī)療都是其重要內(nèi)容。為保障健康中國(guó)戰(zhàn)略順利實(shí)施，借鑒科教興國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施和民辦教育立法經(jīng)驗(yàn)，有必要盡快進(jìn)行民辦醫(yī)療立法。
（二）加強(qiáng)民辦醫(yī)療立法是保障公民健康權(quán)益需要
盡管中央和地方政府出臺(tái)了一系列促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)的政策文件，但實(shí)現(xiàn)中，社會(huì)辦醫(yī)仍時(shí)常遭遇政策上的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”。促進(jìn)民辦醫(yī)療發(fā)展過(guò)程中，由于政策的原則性規(guī)定，地方政府對(duì)中央政府促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)政策規(guī)定的選擇性執(zhí)行和選擇性不執(zhí)行情況并不鮮見(jiàn)，也成為民辦醫(yī)療發(fā)展中廣受詬病的問(wèn)題。
由于缺乏民辦醫(yī)療方面的法律法規(guī)，民辦醫(yī)院的投資者和醫(yī)務(wù)人員，在其權(quán)益受到侵害是，往往難以法律訴訟途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，這樣造成的不利后果是現(xiàn)有的大量民辦醫(yī)院投資者的合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)，想開(kāi)始投資或想繼續(xù)投資民辦醫(yī)院的投資者不敢投，而醫(yī)務(wù)人員也不愿意到民辦醫(yī)院執(zhí)業(yè)，這樣的政策環(huán)境將不利于民辦醫(yī)院的健康發(fā)展。
另一方面，由于沒(méi)有民辦醫(yī)療方面的專門(mén)法律法規(guī)，自然就沒(méi)有對(duì)民辦醫(yī)院針對(duì)性監(jiān)管及處罰方面的法律規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)民辦醫(yī)院監(jiān)管的相關(guān)行政部門(mén)責(zé)任的規(guī)定，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)缺乏明確的行政執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)管職責(zé)。沒(méi)有了公共行政執(zhí)法部門(mén)的有效監(jiān)管，而我國(guó)相關(guān)的行業(yè)自律組織發(fā)展也不甚完善，導(dǎo)致的結(jié)果是對(duì)我國(guó)民辦醫(yī)院的監(jiān)管缺失或監(jiān)管不力，民辦醫(yī)院魚(yú)龍混雜，良莠不齊，最終損害的還是廣大患者的健康權(quán)益。因此，為保障我國(guó)公民的健康權(quán)益，亟待加強(qiáng)民辦醫(yī)療立法。
（三）加強(qiáng)民辦醫(yī)療立法是保障民辦醫(yī)療健康發(fā)展需要
2017年的中國(guó)民營(yíng)醫(yī)院發(fā)展報(bào)告顯示，2016年我國(guó)民營(yíng)醫(yī)院1.64萬(wàn)家，占我國(guó)醫(yī)療總數(shù)的56.39%；民營(yíng)醫(yī)院床位數(shù)123.36萬(wàn)張，占全國(guó)床位總數(shù)的21.69%；診療人次達(dá)4.22億人次，占全國(guó)總數(shù)的12.91%；住院人次達(dá)2777萬(wàn)人次，占全國(guó)總數(shù)的15.84%。估計(jì)2017年上述數(shù)據(jù)還會(huì)繼續(xù)往增加。如此龐大的民辦醫(yī)院數(shù)量，上億人次的診療服務(wù)，僅僅依靠政策引導(dǎo)和管理，在沒(méi)有專門(mén)的、針對(duì)性的法律或法規(guī)規(guī)制下，很難保障其健康發(fā)展。因此，為保障民辦醫(yī)療健康、穩(wěn)定發(fā)展，亟待加強(qiáng)民辦醫(yī)療立法。
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