2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見(jiàn)》，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))精神，2015年2月，十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(民發(fā)〔2015〕33號(hào))，強(qiáng)調(diào)逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，并明確提出利用PPP等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持發(fā)展面向大眾的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。2015年5月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理要求在養(yǎng)老等領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用PPP模式。

　　政府和社會(huì)資本合作(PPP)提供了另一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)供給途徑。PPP促進(jìn)融資創(chuàng)新，更好地發(fā)揮政府稀缺資源的杠桿作用。PPP提供了一個(gè)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、保障服務(wù)的可承受性和提高能力的有利工具。PPP能夠保障政府財(cái)政支出的物有所值，支持養(yǎng)老服務(wù)未來(lái)幾十年的發(fā)展。

　　養(yǎng)老服務(wù)的PPP模式選擇：養(yǎng)老服務(wù)的三種交付方式—公辦、民辦和PPP—既可以單獨(dú)運(yùn)用又可以混合運(yùn)用。

　　全服務(wù)PPP模式

　　1.全套服務(wù)的PPP模式下，政府將全部的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容(包括設(shè)施的建設(shè)、日常維護(hù)以及養(yǎng)老服務(wù)提供等)交給市場(chǎng)來(lái)做，政府可能做出提供經(jīng)常性的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助或一次性的可行性缺口補(bǔ)助資金的承諾。

　　2.政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助資金保證社會(huì)資本在獲得使用者收益來(lái)源之外實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可盈利性和可融資性。

　　3.要求政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助資金最少的(有資格的)社會(huì)資本合作方將被選擇。這種PPP模式下，社會(huì)資本方通常負(fù)責(zé)設(shè)施的設(shè)計(jì)。

　　4.PPP的協(xié)議期限通常根據(jù)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壽命來(lái)定(如25年)，以保障社會(huì)資本方有足夠的時(shí)間收回投資成本。

　　5.這是最為復(fù)雜的PPP，它要求對(duì)服務(wù)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的定義，且在整個(gè)PPP協(xié)議期間有效。一些國(guó)家曾做過(guò)嘗試，但已經(jīng)放棄在社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)展全套服務(wù)的PPP，因?yàn)楹茈y制定隨時(shí)間推移仍保持有效的、且能夠向政府明確交付產(chǎn)品和成本的產(chǎn)出說(shuō)明。

　　設(shè)施PPP

　　1.此類PPP相對(duì)簡(jiǎn)單，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)建設(shè)和提供一些設(shè)備及設(shè)施的維護(hù)。政府部門使用設(shè)施提供養(yǎng)老服務(wù)。使用者實(shí)際上是公共部門，社會(huì)資本方的全部收益來(lái)自政府的績(jī)效付費(fèi)。

　　2.理想狀態(tài)下，該類PPP的期限與設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壽命相一致(如，25年)，同樣給予社會(huì)資本足夠的時(shí)間收回投資成本。這類PPP在英國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)和加拿大等國(guó)家的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。

　　3.設(shè)施PPP的優(yōu)勢(shì)之一是政府部門享有調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的靈活度，因?yàn)檎块T保留了提供服務(wù)的責(zé)任。如果政府部門不具備提供養(yǎng)老服務(wù)的能力，則可以通過(guò)管理合同的方式聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供相關(guān)支持。

　　設(shè)施+服務(wù)ppp

　　1.設(shè)施建設(shè)是一個(gè)PPP項(xiàng)目，而利用設(shè)施提供養(yǎng)老服務(wù)可作為獨(dú)立的PPP。

　　2.此類PPP可引入社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在政府部門缺乏此類技能經(jīng)驗(yàn)的情況下尤其有益。由于僅提供服務(wù)的社會(huì)資本幾乎無(wú)投資成本，該類PPP的期限可以很短(如大概5年)。期限較短的情況下可以靈活地更新產(chǎn)出說(shuō)明和服務(wù)要求，克服了上述全套服務(wù)PPP模式下的一個(gè)主要難題。

　　3.此類PPP非常適合多變的市場(chǎng)環(huán)境，例如政策正在推進(jìn)或者極有可能發(fā)生變化，或者支付能力或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高的情況下。

　　租賃PPP

　　1.政府建造設(shè)施，租賃給社會(huì)資本方，由其負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)并符合政府部門設(shè)定的服務(wù)要求。

　　2.若收益超過(guò)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，則社會(huì)資本方應(yīng)支付租金。提供租金最高的(合格的)社會(huì)資本方將獲選。

　　3.政府定期獲得的租金可用于償還建設(shè)期產(chǎn)生的公共債務(wù)。若租金一次性付清，則租金可用于償還公共債務(wù)或循環(huán)用于新的資產(chǎn)的建造。

　　4.此方案只有在政府具有設(shè)施建設(shè)資金的情況下有效。

　　溢價(jià)補(bǔ)回PPP

　　1.社會(huì)資本方可獲得政府的土地，可向富裕的老年人提供服務(wù)，獲得的利潤(rùn)交叉補(bǔ)貼向無(wú)支付能力的老年人提供的服務(wù)。

　　2.這種PPP模式稱為溢價(jià)回補(bǔ)，可混合運(yùn)用到其他的PPP模式中。

　　3.向無(wú)承受能力的老年人提供最優(yōu)服務(wù)的(合格的)社會(huì)資本方將獲選。

　　4.優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制

　　5.現(xiàn)有的針對(duì)社會(huì)資本方提供的財(cái)政激勵(lì)措施可以通過(guò)整合到績(jī)效協(xié)議中實(shí)現(xiàn)再優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資金高效和公平運(yùn)用。

　　6.例如，可以開(kāi)發(fā)一套養(yǎng)老券，把券/卡發(fā)給老年人，讓其自行擇優(yōu)選擇社會(huì)資本服務(wù)提供方購(gòu)買服務(wù)。服務(wù)提供方應(yīng)滿足協(xié)議中規(guī)定的要求，才有資格獲得養(yǎng)老券。

　　戰(zhàn)略聯(lián)盟

　　1.戰(zhàn)略聯(lián)盟可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序與長(zhǎng)期的投資者建立。

　　2.項(xiàng)目的各個(gè)部分，如建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或維護(hù)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制分別授予給不同的社會(huì)資本方。

　　3.這與通常的服務(wù)打包選擇最有能力管理項(xiàng)目各個(gè)部分的單一的聯(lián)合體的方式相反。

　　最優(yōu)的PPP方案的選出其中有一個(gè)關(guān)鍵的考量，即是政府部門、社會(huì)資本方及其資本方的能力。如果能力較弱，則應(yīng)當(dāng)選擇做簡(jiǎn)單、風(fēng)險(xiǎn)低的PPP而不是更為復(fù)雜的PPP。

　　養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的交易結(jié)構(gòu)可以有很多設(shè)計(jì)，但其中有一個(gè)關(guān)鍵考量，即是政府部門、社會(huì)資本方及其融資方的能力。如果各方能力較弱，則應(yīng)當(dāng)量力而行，從簡(jiǎn)單的、風(fēng)險(xiǎn)低的PPP模式開(kāi)始，而不是結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的PPP。