公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在運作效率不高、功能錯位、設(shè)施設(shè)備落后、服務(wù)質(zhì)量較低等一系列問題，為滿足快速增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，對現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行改革勢在必行。

　　公建民營是推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的重要方式之一，本研究就養(yǎng)老機構(gòu)公建民營發(fā)展的背景、公建民營的內(nèi)涵、公建民營的運作模式及地方實踐、公建民營面臨的問題與挑戰(zhàn)等方面展開全面探討和分析。在此基礎(chǔ)上，提出推動養(yǎng)老機構(gòu)公建民營健康快速發(fā)展的對策建議。

　　在中國，養(yǎng)老服務(wù)屬于社會福利事業(yè)的范疇，具有較強的公共性和公益性，提供養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主，服務(wù)對象以貧困、失能和高齡老人為主。進入21世紀以來，中國的人口老齡化速度不斷加快，對公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)對象范圍和服務(wù)能力提出更高的要求。

　　近年來，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中出現(xiàn)運營效率不高、管理不善、服務(wù)質(zhì)量較低等問題也亟須解決。公建民營作為激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)活力和促進社會力量參與的重要途徑，正不斷受到國家及地方政府的重視，各地區(qū)也積極探索養(yǎng)老機構(gòu)公建民營發(fā)展的運作模式。

　　一、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的背景

　?。ㄒ唬┕k養(yǎng)老機構(gòu)功能定位及存在問題

　　1.功能定位

　　在我國，公辦養(yǎng)老機構(gòu)主要有兩種，一種是由國家投資的養(yǎng)老機構(gòu)，以城市社會福利院為主。另一種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織興辦的養(yǎng)老機構(gòu)，以農(nóng)村敬老院為主。公辦養(yǎng)老機構(gòu)是我國機構(gòu)養(yǎng)老的主體，民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)僅占全部養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的20%。［1］

　　社會及學(xué)界普遍認為，公辦養(yǎng)老機構(gòu)提供基本養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對象以政府承擔養(yǎng)老職責(zé)的老年人為主，如城市“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人、低保老人等。為此，有學(xué)者認為，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)屬于純粹的非營利性機構(gòu)，以照顧失能老人為主。［2］

　　也有學(xué)者提出，針對公共養(yǎng)老資源應(yīng)設(shè)定一定的條件，建立評估機制，確保低收入困難老人優(yōu)先獲得公共養(yǎng)老資源。［3］

　　2.存在問題

　　多年來，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在承擔弱勢群體老人的養(yǎng)老方面發(fā)揮了重要作用，解決了為數(shù)不少的生活貧困老人的養(yǎng)老問題。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化的快速推進，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中也面臨一些問題，主要有以下幾方面：

　?。?）部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)，特別是城市中國辦養(yǎng)老機構(gòu)存在職能定位不準、公共資源配置不公現(xiàn)象。［4］［5］如城市一些社會福利院收住高收入且身體健康自理老人，而收入水平較低且生活自理困難的老人卻難以住進；

　?。?）人才和硬件設(shè)施配備落后，專業(yè)水平低。不少的基層公辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)僅提供一張床位，其他如醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、康復(fù)設(shè)施、洗澡設(shè)施、健身設(shè)施等嚴重缺乏，老年人最基本的養(yǎng)老服務(wù)需求都難以滿足；

　　（3）資源分配不均產(chǎn)生福利待遇不公平現(xiàn)象。［6］近幾年，一些新建的公辦養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)高端化、特權(quán)化趨勢，一些收入較高、社會地位較高老人通過“關(guān)系”、“潛規(guī)則”等入住養(yǎng)老機構(gòu)，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“托底”功能完全被擱置；

　　（4）公辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍缺乏經(jīng)營意識。公辦養(yǎng)老機構(gòu)對政府的依賴性較強，經(jīng)營理念和服務(wù)意識嚴重滯后，管理體制高耗低效。

　　面對人口老齡化加速發(fā)展的現(xiàn)狀，結(jié)合公辦養(yǎng)老機構(gòu)的職能定位及其在發(fā)展中存在的問題可知，現(xiàn)階段通過公建民營方式對公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行改革，提升其服務(wù)水平和發(fā)展活力是必然趨勢。

　　（二）理論基礎(chǔ)

　　針對養(yǎng)老機構(gòu)公建民營運作，有學(xué)者從理論方面做出探討。主要涉及的理論包括公共服務(wù)民營化、薩瓦斯民營化理論和福利多元主義。

　　社會福利服務(wù)領(lǐng)域的“民營化”是西方福利國家近幾十年來的熱門議題。有學(xué)者認為，社會福利服務(wù)的民營化運作，可以充分發(fā)揮市場對公共服務(wù)的調(diào)節(jié)。［7］這種運作模式可以避免政府僵化運作模式的弊端，提高公共服務(wù)的經(jīng)營效率。養(yǎng)老機構(gòu)公建民營模式運作可以減輕政府的管理負擔，同時又能激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展活力，提高機構(gòu)服務(wù)能力和質(zhì)量。

　　薩瓦斯從兩個角度界定民營化，從廣義上講，民營化是指更多依靠民間機構(gòu)，更少依靠政府來滿足公眾的需求；從狹義上講，民營化是指一種政策，即引進市場激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意的政治干預(yù)。［8］公辦養(yǎng)老機構(gòu)的民營化，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，社會力量負責(zé)運營管理，政府適當介入，可以同時保證養(yǎng)老服務(wù)的公共性和運營的高效性。

　　福利多元主義由羅斯提出，該理論認為社會福利的供給來源需要市場、社會和國家同時完成，不能僅依賴任何一方。因此，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給需要多元主體的參與和提供。［9］公辦養(yǎng)老機構(gòu)民營化可以實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，可以彌補政府管理過程中出現(xiàn)的資源浪費、效率低下、管理不善等方面的問題。

　　二、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的內(nèi)涵

　?。ㄒ唬┖沃^公建民營

　　關(guān)于公建民營養(yǎng)老機構(gòu)，一些相關(guān)政策文件對其內(nèi)涵進行了界定，本文第一部分已給出相關(guān)介紹。全國老齡辦副主任閻青春就公建民營的內(nèi)涵給予了詳細解釋，并且與公辦民營進行了區(qū)別。

　　他認為，“公建民營”是指在新建養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)時，各級政府擯棄過去包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制，按照管辦分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標社會組織或服務(wù)團體去經(jīng)辦和管理運作，政府負責(zé)管理和監(jiān)督。[10]公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)則是指已投入運營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)，通過體制改革與創(chuàng)新，引入民間組織或企業(yè)進行管理和運作。

　　根據(jù)閻青春的觀點，實質(zhì)上，公建民營和公辦民營是同一事物不同階段的發(fā)展形態(tài)，公建民營主要是在發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)增量領(lǐng)域進行機構(gòu)管理體制的改革，轉(zhuǎn)換政府部門的職責(zé)。公辦民營則是要盤活存量，對已在運營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)輸入新鮮血液，激發(fā)其發(fā)展活力。

　　（二）公建民營的特點

　　公建民營養(yǎng)老機構(gòu)作為未來公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的主要趨勢，這一新型的養(yǎng)老機構(gòu)運作模式具有自己本身的特點，可以歸納為如下幾個方面：

　　1.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)為非營利性。即便引入民間組織或企業(yè)進行管理運營，但是機構(gòu)仍然不能以營利為目的，在入住價格和入住資格上要體現(xiàn)機構(gòu)的福利性和公益性。

　　2.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)收住對象以生活困難老人為主。已出臺的國家及地方政策中也做出明確規(guī)定，要求公建民營養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先收住“三無”、“五保”、失能、失獨、高齡和貧困老人，確保這部分弱勢老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求得以滿足。同時，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)床位還應(yīng)向社會其他普通老人開放。

　　3.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)必須接受政府民政部門的監(jiān)督和管理。社會組織或企業(yè)雖然取得了公辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)，但是機構(gòu)的所有權(quán)仍歸政府。因此，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)對口的民政部門會定期就機構(gòu)的運營管理開展監(jiān)督和評估，確保機構(gòu)運作符合政府部門的要求。

　　4.公建民營養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)按市場化方式進行運作。與公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)由政府包管包辦不同，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)需要通過運營管理實現(xiàn)自我的可持續(xù)發(fā)展。為支持公建民營養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，政府依據(jù)相關(guān)標準給予建設(shè)補貼、床位補貼和運營補貼。